篇一 《 基層民主的困境與出路對(duì)我國(guó)村民委員會(huì)選舉中賄選 》

【摘要】近年來(lái)，在中國(guó)農(nóng)村推行的村民委員會(huì)選舉(以下簡(jiǎn)稱村委會(huì)選舉)，因?yàn)榕c人們印象中的民主頗有一些相符合的地方，如海選、秘密投票、候選人競(jìng)選演說(shuō)等等，所以給一些中外人士很大的希望：村民自治的興起和發(fā)展，能夠使政治民主化進(jìn)程在中國(guó)農(nóng)村先行一步，成為現(xiàn)階段中國(guó)民主建設(shè)的起點(diǎn)和突破口。然而現(xiàn)實(shí)表明，現(xiàn)階段的村委會(huì)選舉仍然存在一些不和諧音符，賄選現(xiàn)象便是其一。在選舉中買賣選票，棄權(quán)利而不用，視民主如無(wú)物，不僅是對(duì)選舉權(quán)利的侵犯，也是對(duì)憲法民主的褻瀆，有違憲之虞。要走出這種困境，就需要在逐步完善相關(guān)法律的前提下，加強(qiáng)綜合治理。

【關(guān)鍵詞】村民自治;賄選;憲法;選票;村民委員會(huì)

自從我國(guó)憲法對(duì)村民委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱村委會(huì))的性質(zhì)、職責(zé)及產(chǎn)生辦法作了明文規(guī)定，村民自治制度便正式成為我國(guó)農(nóng)村的基本憲法制度。這在我國(guó)自近代以來(lái)的百年立憲史上具有里程碑意義，它標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)民擺脫了幾千年來(lái)他治的傳統(tǒng)政治體制、歷史性地踏上了自主與自治的現(xiàn)代民主政治之路。其實(shí)，對(duì)于村民自治這種基層民主，許多社會(huì)主義經(jīng)典作家都曾有過(guò)深刻的闡述。列寧曾指出：委托代表機(jī)構(gòu)中的人民代表去實(shí)行民主是不夠的。要立即建立民主，由群眾自己去從下面發(fā)揮主動(dòng)性。[1]他還曾反問(wèn)道：難道除了通過(guò)實(shí)踐，除了立刻開(kāi)始實(shí)行真正的人民自治，還有其他訓(xùn)練人民自己管理自己、避免犯錯(cuò)誤的方法嗎[2]村民自治是村民依法辦理自己的事情，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，而其中最首要、最核心的問(wèn)題就是，村民直接選舉自己信賴的人去實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)利。但實(shí)際中卻存在著村委會(huì)換屆選舉不規(guī)范，甚至不合法，尤為突出的是有些地方轟轟烈烈的賄選現(xiàn)象，這種行為嚴(yán)重違背了村民自治基本原則。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在監(jiān)督上的缺位或不到位在一定程度上助長(zhǎng)了這種現(xiàn)象的蔓延，影響了村民自治的順利開(kāi)展。

一、賄選滋生的現(xiàn)實(shí)土壤

(一) 權(quán)力斷層

村民自治使鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村之間的關(guān)系由領(lǐng)導(dǎo)變?yōu)榱酥笇?dǎo)，這種微妙的變化客觀上要求村委會(huì)要從對(duì)上負(fù)責(zé)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)下負(fù)責(zé)。在轉(zhuǎn)型期，村委會(huì)出現(xiàn)了政治的斷層和權(quán)力的空缺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)想繼續(xù)控制，村民積極要求自治，而村委會(huì)主任夾在兩者之間，既要向上爭(zhēng)取支持、擴(kuò)大自身權(quán)威和權(quán)力，又要向下?tīng)?zhēng)取選票、獲得村民的信任。政治斷層中出現(xiàn)的賄選，既可能因?yàn)榕c鄉(xiāng)鎮(zhèn)千絲萬(wàn)縷的利益關(guān)聯(lián)而得不到有效的制止，也可能由于村民自治程度尚不夠高，缺乏決策力和影響力，出現(xiàn)放任自流的情況。因此，權(quán)力斷層是村民自治中賄選現(xiàn)象的政治土壤。從這個(gè)意義上講，賄選并不是和民主選舉永遠(yuǎn)相伴而生的，而是我國(guó)基層民主實(shí)踐的階段性產(chǎn)物，是政治權(quán)力轉(zhuǎn)移過(guò)程中不可避免的一種現(xiàn)象，隨著村民自治程度的提高和鄉(xiāng)村利益關(guān)系的厘清，會(huì)逐步減少、消失，退出歷史的舞臺(tái)。

(二)利益驅(qū)動(dòng)

對(duì)于買賣選民證賄選村干部之事，多數(shù)人都清楚是一種違法犯罪行為。按理說(shuō)，在選舉村干部的問(wèn)題上，如果賄選事件一旦敗露，就會(huì)受到法律懲處，候選人對(duì)此應(yīng)當(dāng)害怕而不敢妄為才對(duì)。但是，令人奇怪的是，如今一些候選人似乎不怕敗露，在他們的心目中賄選不僅沒(méi)有違法犯罪的概念，反而還以此為榮。所以，他們?cè)谶x舉前總是明目張膽、大張旗鼓地進(jìn)行拉選票、請(qǐng)吃飯、發(fā)紅包、買選民證等活動(dòng)，以備賄選之用。對(duì)此，人們不禁會(huì)問(wèn)：這個(gè)小小的村官為何會(huì)成為人們心目中的香饃饃，成為人們追逐的對(duì)象呢又為何會(huì)讓許多人去為其鋌而走險(xiǎn)呢其實(shí)人們也清楚，這種賄選的目的無(wú)非就是為了一個(gè)利字，其背后最大的秘密也就是農(nóng)村根深蒂固的土皇帝特權(quán)思想。由此可見(jiàn)，村委會(huì)選舉中出現(xiàn)賄選的重要土壤就是利益的驅(qū)動(dòng)。在目前的體制下，村委會(huì)中的職務(wù)具有相當(dāng)?shù)奈Γ転楫?dāng)選者帶來(lái)一定的好處，從賄選者的動(dòng)機(jī)來(lái)看，有的是為了通過(guò)當(dāng)選獲得工作補(bǔ)貼，有的是為了借此為跳板招干成為國(guó)家干部。[3]轉(zhuǎn)型期社會(huì)利益的分化、村集體利益的監(jiān)管不嚴(yán)和個(gè)人利益的驅(qū)動(dòng)，是村民自治中滋生賄選的經(jīng)濟(jì)土壤。

(三)宗族勢(shì)力存在

從賄選者的角度看，權(quán)力不僅能給個(gè)人帶來(lái)利益，更能給家族帶來(lái)榮耀感。賄選者對(duì)權(quán)力有極強(qiáng)的訴求，權(quán)力需要在其個(gè)人需要結(jié)構(gòu)中占據(jù)主導(dǎo)位置，尤其是在宗族意識(shí)較濃的村莊，村委會(huì)主任往往成為各宗族爭(zhēng)奪角逐的焦點(diǎn)，是否擔(dān)任村委會(huì)主任往往成為判斷一個(gè)宗族勢(shì)力的標(biāo)志[4]。在村委會(huì)換屆選舉時(shí)，各宗族為競(jìng)選村委會(huì)主任往往興師動(dòng)眾，不遺余力，一旦達(dá)到目的，本宗族就會(huì)成為本村最具有勢(shì)力的家族，滿足了宗族成員的虛榮心理，也為通過(guò)公共權(quán)力牟取宗族利益鋪平了道路。宗族勢(shì)力與賄選是雙向的，在家族觀念濃厚、宗族勢(shì)力龐大的村莊中，僅靠賄選開(kāi)道而沒(méi)有宗族勢(shì)力支撐的候選人，是很難順利當(dāng)選的，而一旦通過(guò)賄選手段達(dá)到當(dāng)選目的，宗族既得利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益就有了保障。在某些地區(qū)，家族觀念的盛行，宗族勢(shì)力的存在，是賄選現(xiàn)象存在的重要土壤。

(四)程序缺陷

關(guān)于憲政，毛澤東曾經(jīng)有個(gè)簡(jiǎn)單明了的定義：憲政是什么呢就是民主的政治。[5]的確，沒(méi)有民主即沒(méi)有憲政，剝離一切表層之后，憲政就是一種民主的政治。農(nóng)村政治是不是一種民主憲政政治，檢驗(yàn)的標(biāo)準(zhǔn)即為農(nóng)民參與民主的過(guò)程是否得到保障。村民對(duì)選舉的結(jié)果是否具有影響力或者影響力的大小，是決定其對(duì)待選票態(tài)度的重要因素，而決定村民投票影響力的則是選舉過(guò)程的民主程度。當(dāng)前選舉過(guò)程中存在缺陷的選舉程序，對(duì)村民選舉造成了負(fù)面影響。如果選舉制度完善，選舉程序合法，整個(gè)選舉過(guò)程透明程度高，選舉主持機(jī)構(gòu)不施加影響，結(jié)果完全取決于選票，選民所投的票具有同等的價(jià)值與效力，那么選民就會(huì)珍惜手中神圣的一票，放棄選票或接受賄選的可能性就會(huì)大大降低。目前發(fā)生賄選的地方，選舉的程序基本都有缺陷。由于僅有《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》(以下簡(jiǎn)稱《村委會(huì)組織法》)，而沒(méi)有村委會(huì)選舉法，從國(guó)家法律層面來(lái)說(shuō)，實(shí)體法與程序法是不均衡的，似有重實(shí)體、輕程序的傾向?？梢?jiàn)完善村民自治法律體系、建立配套的條款與規(guī)則已成為當(dāng)務(wù)之急。不難看出，選舉程序的缺陷給賄選現(xiàn)象蔓延開(kāi)了綠燈。

二、面對(duì)現(xiàn)實(shí)，現(xiàn)有法律束手無(wú)策

自村民自治納入中國(guó)民主政治進(jìn)程以來(lái)，特別是村委會(huì)直接選舉普遍推開(kāi)后，村民自治的基本制度村委會(huì)選舉制度一直是各方關(guān)注的焦點(diǎn)。但現(xiàn)有的有關(guān)村委會(huì)選舉的法律面對(duì)著兩大缺失，即選舉規(guī)則的缺失和國(guó)家對(duì)村民選舉權(quán)的保障的缺失。

(一)賄選，選舉規(guī)則的缺失。隨著村委會(huì)直接選舉的普遍推行，選舉過(guò)程中各種各樣的賄選不斷凸現(xiàn)。據(jù)2007年《京華時(shí)報(bào)》報(bào)道，6月30日是三年一屆的村委會(huì)選舉會(huì)。通州區(qū)宋莊鎮(zhèn)大興莊村200戶村民的選民證提前幾天被人收走，村民稱村干部為了能繼續(xù)留任，讓工作人員挨家挨戶收選民證，更有村民將選民證明碼標(biāo)價(jià)出售。誰(shuí)買選民證，500元一張。誰(shuí)拿選民證必須交600元，二話別說(shuō)。該村村口的電線桿、墻上和院門上這樣的標(biāo)語(yǔ)隨處可見(jiàn)。[6]另?yè)?jù)新華社記者報(bào)道，2005年4月，河南省新密市岳村鎮(zhèn)岳村舉行第五屆村民委員會(huì)換屆選舉。通過(guò)初選，村民鄭化建和鄭金成分別以260多票和140多票當(dāng)選為岳村村委會(huì)主任候選人，且鄭化建在村委會(huì)主任和副主任兩個(gè)候選職位上的得票都是第一。然而在幾天之后的正式選舉中，鄭金成得票多達(dá)560多張，鄭化建僅贏得了280多張選票，最終落選。岳村村民反映，短短一個(gè)星期之內(nèi)，同樣兩個(gè)人的投票結(jié)果之所以會(huì)發(fā)生根本變化，主要原因在于鄭金成的賄選拉票[7]。這兩起事件貌似不同，本質(zhì)大同小異，一個(gè)是赤裸裸的金錢買賣選票，一個(gè)是通過(guò)賄賂變相的買賣選票。為什么有那么多人明知違法還出賣自己的選票其一，在一些經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，群眾盼富心理較強(qiáng)，而一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的候選人的承諾往往更能給村民帶來(lái)希望，當(dāng)前在一些地區(qū)的村民選舉中，有不少富人正是抓住了選民的這種心理給自己造勢(shì)，從而拉取選票。表面上作出各種各樣的承諾，一旦當(dāng)選卻利用手中職權(quán)大肆撈取好處，從而使草根民主陷入富人政治的誤區(qū)。其二，出賣選票能得到即時(shí)利益。對(duì)于還處于溫飽階段的農(nóng)民來(lái)講，幾十元錢、一條煙遠(yuǎn)比遙不可及的選舉權(quán)有誘惑力的多。但在防止不公平競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)，也要注意另一種傾向：現(xiàn)代社會(huì)，選舉行為早已突破了舉舉手、鼓鼓掌的模式。為了讓選民更多地了解自己的抱負(fù)、主張和心態(tài)，候選人需要在公眾場(chǎng)合進(jìn)行演說(shuō)，發(fā)表治村意見(jiàn)，做出具體承諾等。有的還主動(dòng)參與慈善事業(yè)，捐助困難群眾，在群眾中樹(shù)立良好形象。這些，都未被法律禁止，也未與民主和公平相悖。其實(shí)，選民通過(guò)候選人的合法活動(dòng)，加深了對(duì)他們的了解，增加了選舉的透明度和公開(kāi)化，使手里的選票更具方向性和目的性。這是選舉中正當(dāng)?shù)?、符合潮流的民主行為，不能與賄選混為一談。

(二)國(guó)家對(duì)選舉權(quán)保障的缺失。面對(duì)種種形式的賄選，法律是否真的束手無(wú)策《村委會(huì)組織法》第十五條規(guī)定，以威脅、賄賂、偽造選票等不正當(dāng)手段，妨害村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán)，破壞村民委員會(huì)選舉的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)和人民政府或者縣級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和人民政府及其有關(guān)主管部門舉報(bào)，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查并依法處理。以威脅、賄賂、偽造選票等不正當(dāng)手段當(dāng)選的，其當(dāng)選無(wú)效。我們可以看到，在賄選的界定上，《村委會(huì)組織法》只規(guī)定了村民有權(quán)向區(qū)(縣)、鎮(zhèn)(鄉(xiāng))及有關(guān)主管部門舉報(bào)，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查并依法處理，但在界定賄選的標(biāo)準(zhǔn)上，究竟達(dá)到什么樣的標(biāo)準(zhǔn)，才能夠算得上是賄選，法律法規(guī)沒(méi)有規(guī)定。由于《刑法》、《治安管理處罰法》等法律法規(guī)對(duì)于這些破壞村委會(huì)選舉行為的定性及處罰沒(méi)有具體、明確的規(guī)定：一是沒(méi)有確定違法行為認(rèn)定的具體標(biāo)準(zhǔn)，二是沒(méi)有規(guī)定違法行為應(yīng)負(fù)的具體責(zé)任，三是沒(méi)有規(guī)定違法處理的具體機(jī)關(guān)，這使得基層在處理這些事件時(shí)法律依據(jù)不足，缺乏有力的支撐，感到諸多不便，并造成一旦出現(xiàn)選舉受干擾和破壞行為，選民不知道究竟該向哪個(gè)機(jī)構(gòu)舉報(bào)哪個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)查處哪個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督這些情況往往引發(fā)大規(guī)模的群體、越級(jí)上訪。在實(shí)際處理中，難免造成一些部門相互推諉，使得選舉中出現(xiàn)的一些違法問(wèn)題難以得到處理和糾正。隨著村委會(huì)選舉競(jìng)爭(zhēng)的日趨激烈，國(guó)家有關(guān)法律規(guī)定在此方面的缺失也越來(lái)越明顯。

三、面對(duì)困境，應(yīng)該如何跨越

初生之物，其形必丑。任何國(guó)家的民主憲政都不可能一開(kāi)始就能達(dá)到一個(gè)完美的狀態(tài)，在擁有廣大農(nóng)村和農(nóng)民的中國(guó)，民主憲政更不可能一蹴而就。民主問(wèn)題向來(lái)就是參與問(wèn)題：沒(méi)有特別的規(guī)則，沒(méi)有溫室般的有利環(huán)境，沒(méi)有被強(qiáng)制指定的結(jié)果。[8]對(duì)我國(guó)農(nóng)村來(lái)說(shuō)，境況也是如此。然而，在村委會(huì)選舉的過(guò)程中，眾多村民由于這樣或者那樣的原因或考慮將選票出賣，沒(méi)有了選票實(shí)際上就不能有效地參與，所謂的民主選舉只能流于形式。綜合我國(guó)農(nóng)村選舉現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，要遏制、消滅賄選，需要解決好兩個(gè)方面的問(wèn)題：一是相關(guān)法律制度的建立和完善問(wèn)題，二是村委會(huì)選舉綜合治理問(wèn)題。

(一)細(xì)化程序、修改法律

1.完善村委會(huì)選舉程序，讓賄選者的投機(jī)預(yù)期降低為零?，F(xiàn)有的《村委會(huì)組織法》缺乏詳盡的程序性的規(guī)定，給賄選留下了許多法律的空白和漏洞，因此要在程序上完善村委會(huì)選舉，適時(shí)修訂村民委員會(huì)組織法，細(xì)化選舉程序：一是在選舉的準(zhǔn)備階段，通過(guò)制度規(guī)范候選人的競(jìng)選行為。候選人在得到提名后應(yīng)向選舉委員會(huì)提交書(shū)面的競(jìng)選綱領(lǐng)，內(nèi)容包括個(gè)人簡(jiǎn)歷、競(jìng)選優(yōu)勢(shì)、本村發(fā)展規(guī)劃、助選人員和競(jìng)選方式。這些內(nèi)容經(jīng)選舉委員會(huì)審核之后，如沒(méi)有違法違紀(jì)的內(nèi)容，就可以向選民張榜公布，接受選舉委員會(huì)和選民的共同監(jiān)督。二是在選舉的進(jìn)行過(guò)程中，確立村委會(huì)選舉過(guò)程中的監(jiān)督主體。由縣級(jí)人民代表大會(huì)在換屆選舉前成立村委會(huì)選舉監(jiān)督小組，同時(shí)吸納各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表、媒體工作者、民政等部門工作人員作為觀察員參加，專門負(fù)責(zé)監(jiān)督村委會(huì)選舉工作，在選舉之日，由監(jiān)督小組對(duì)整個(gè)選舉進(jìn)行全過(guò)程的監(jiān)督。三是在投票選舉的現(xiàn)場(chǎng)，秘密劃票，公開(kāi)唱票，當(dāng)場(chǎng)宣布選舉結(jié)果。四是委托投票和流動(dòng)票箱進(jìn)一步規(guī)范化。明確將外出界定為省外，即只有投票期間在省外的選民，才可以書(shū)面委托投票。同時(shí)適當(dāng)限制同一個(gè)人接受委托的人數(shù)，將賄選的可能性降低到最小，對(duì)于流動(dòng)票箱的使用，應(yīng)當(dāng)明確限定于老弱病殘等確實(shí)不能到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行投票的人。五是在公布選舉結(jié)果之后，進(jìn)行離任審計(jì)和上任審計(jì)。

2.在《村委會(huì)組織法》中增加司法救濟(jì)的相關(guān)規(guī)定，針對(duì)村民自治司法救濟(jì)中如何具體適用法律的問(wèn)題作出詳細(xì)規(guī)定。并且對(duì)相關(guān)的訴訟程序法作出相應(yīng)的修改與完善，解決好村民自治訴訟程序與其他三大訴訟程序如何協(xié)調(diào)問(wèn)題，這是決定村民自治司法救濟(jì)能否順利進(jìn)行的關(guān)鍵。

3.修改《中華人民共和國(guó)刑法》(以下稱《刑法》)相關(guān)的規(guī)定，將其適用范圍擴(kuò)大到村委會(huì)選舉。凡是對(duì)村民選舉權(quán)利的侵犯都是違法的，嚴(yán)重的會(huì)構(gòu)成犯罪。在《刑法》侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利罪一章中增設(shè)破壞村民委員會(huì)選舉罪，即在村民選舉過(guò)程中，以暴力、威脅、欺騙、賄賂、侮辱、誹謗、偽造選舉文件、虛報(bào)選舉票數(shù)、故意損壞選舉設(shè)施、擾亂選舉秩序等手段破壞選舉或妨礙村民自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)，情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑、拘役并剝奪政治權(quán)利;情節(jié)較輕的，可以單處剝奪政治權(quán)利。這樣，無(wú)疑加大了對(duì)賄選行為的制裁力度，有利于從法律上遏制賄選現(xiàn)象的發(fā)生。

(二)社會(huì)綜合治理

1.促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高農(nóng)民收入水平[9]

盡管在其他國(guó)家和地區(qū)，在我國(guó)的城市中也存在賄選，但賄選在中國(guó)廣大農(nóng)村更為嚴(yán)重，更為普遍，對(duì)選舉結(jié)果的影響更為重大，也更具危害性。為什么賄選在農(nóng)村的作用如此之大呢按照美國(guó)心理學(xué)家馬斯洛的人類需求層次論，人的需求是分層次的，前一層次需求滿足后，才會(huì)產(chǎn)生更高層次的需求。人的第一層次的需求是生存的需求，這是人的最基本的需求，其后才是更高層次的需求，包括民主權(quán)利得到尊重，自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)等精神方面的需求。在中國(guó)許多尚未脫貧的農(nóng)村，農(nóng)民正處于為生存奮斗的第一層次需求階段，當(dāng)有人以金錢、物質(zhì)利益誘使他們放棄民主權(quán)利時(shí)，他們往往屈從于現(xiàn)實(shí)的物質(zhì)利益，出賣需求層次靠后的民主權(quán)利，將神圣的選票作價(jià)出賣。只有發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，使農(nóng)民收入不斷提高，解決他們的生存問(wèn)題，才能提高他們的需求層次，當(dāng)富裕了的農(nóng)民需求層次相應(yīng)上升之后，會(huì)更珍惜自己的民主權(quán)利，即使不能根除賄選，至少也能提高賄選的成本，也就不會(huì)再出現(xiàn)部分選民為一條香煙、一袋洗衣粉出賣自己選票的可悲情形[10]。

2.加強(qiáng)對(duì)村集體資產(chǎn)和財(cái)務(wù)的監(jiān)管

前文已提到，利益驅(qū)動(dòng)是賄選存在的經(jīng)濟(jì)土壤，正是由于村集體資產(chǎn)和財(cái)務(wù)帳戶長(zhǎng)期處于沒(méi)有監(jiān)管或監(jiān)管不力的狀況，給賄選者上任后收回成本打開(kāi)了方便之門。在集體產(chǎn)權(quán)下，村委會(huì)首先是一個(gè)財(cái)產(chǎn)權(quán)主體而不是公共服務(wù)的提供者，甚至是唯一的公共產(chǎn)權(quán)主體，可以對(duì)外簽訂合同，出讓土地開(kāi)發(fā)房產(chǎn)，管理本村集體經(jīng)濟(jì)企業(yè)，自收自支。因此，如果僅在選舉上禁止賄選，而未在村集體資產(chǎn)管理上下更大的功夫，村集體資產(chǎn)還在村委會(huì)的控制之下失去相應(yīng)的監(jiān)督，村民對(duì)集體資產(chǎn)所擁有的權(quán)益還是沒(méi)有保障，村集體資產(chǎn)及其收益還是有可能流失、被侵吞[11]。在巨大的集體產(chǎn)權(quán)利益尋租的誘惑面前，不僅不能遏止賄選，而且可能使賄選愈演愈烈。

3.村民的民主啟蒙和教育

村民是村民自治的主體，所以教育村民正確行使權(quán)利才是醫(yī)治賄選的良方。許多賄選的實(shí)例表明，賄選者根本沒(méi)有把贏得選舉建立在為村民服務(wù)的參選目的上，更不愿意把贏得的公共權(quán)力用于為村民服務(wù)。賄選者一旦當(dāng)選，就會(huì)把自己在選舉期間的投入變本加厲地?fù)苹貋?lái)。因此，解決賄選問(wèn)題的另一個(gè)關(guān)鍵，就是培養(yǎng)和提高村民的民主意識(shí)，重點(diǎn)進(jìn)行民主理論和知識(shí)的普及教育，讓廣大村民切實(shí)認(rèn)識(shí)到村委會(huì)換屆選舉工作對(duì)于全村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和自身利益的關(guān)系，認(rèn)識(shí)到選舉是村民神圣的權(quán)利，投好這一票，既是對(duì)全村村民負(fù)責(zé)，也是對(duì)自身利益負(fù)責(zé)，從而做到不受眼前利益的干擾，不誤選、不亂選，保證選舉的公平、公正，培養(yǎng)適應(yīng)民主政治發(fā)展所需要的平等、權(quán)利、參與、競(jìng)爭(zhēng)等民主主體意識(shí)，形成獨(dú)立的政治人格[12]，這將有助于促進(jìn)村民有序的政治參與，杜絕賄選存在的選民基礎(chǔ)，充分保障村民自治。

4.適當(dāng)弱化村委會(huì)的經(jīng)濟(jì)管理職能，強(qiáng)化村委會(huì)公共服務(wù)職能

以往的立法突出了建立村委會(huì)這一自治機(jī)構(gòu)的重要性，但沒(méi)有看到村委會(huì)組織運(yùn)行所耗費(fèi)的巨大成本，更沒(méi)有預(yù)見(jiàn)到村委會(huì)組織產(chǎn)生過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)如此多的問(wèn)題。減少村委會(huì)的權(quán)力，并不意味著剝奪村民的權(quán)利。因?yàn)榇逦瘯?huì)的權(quán)力和村民的權(quán)利不是同一概念。正是由于村委會(huì)的權(quán)力過(guò)大，村民自己能夠掌握的權(quán)利太少，才導(dǎo)致村委會(huì)選舉的變形。村委會(huì)作為自治機(jī)構(gòu)，不應(yīng)該過(guò)多地?fù)?dān)負(fù)公共事務(wù)，更不能隨意處分村民的集體財(cái)產(chǎn)。村委會(huì)的社會(huì)職能應(yīng)當(dāng)被強(qiáng)化，但其經(jīng)濟(jì)職能應(yīng)當(dāng)被削弱。公共權(quán)力過(guò)大必然加劇人們對(duì)權(quán)力的角逐?；鶎庸补芾頇C(jī)構(gòu)不僅擁有大量處理公共事務(wù)的權(quán)力，還擁有土地(農(nóng)用土地在經(jīng)濟(jì)學(xué)的意義上本來(lái)屬于私人物品)的控制權(quán)。這樣就使村民自治事業(yè)一開(kāi)始就與巨大的利益關(guān)系糾纏在一起，舊力量不愿意放權(quán)，新力量下決心奪權(quán)，增大了政治發(fā)展轉(zhuǎn)軌的難度。因此，農(nóng)民對(duì)當(dāng)選村委會(huì)主任的第一要求常常是查賬，而舊力量最害怕的是翻舊賬。如果公共權(quán)力過(guò)大的問(wèn)題不解決，村民自治的舞臺(tái)永遠(yuǎn)是利益爭(zhēng)奪的拉鋸戰(zhàn)場(chǎng)，民主政治的發(fā)展將困難重重。[13]

5.四個(gè)民主的整體建設(shè)和協(xié)調(diào)發(fā)展

民主選舉之后，積極推進(jìn)民主決策、民主管理、民主監(jiān)督工作，保障全體村民依法自治，可以防止選時(shí)有民主，選完沒(méi)民主現(xiàn)象發(fā)生，而這一現(xiàn)象正是治理結(jié)構(gòu)上的漏洞。對(duì)于村民選舉中出現(xiàn)的賄選行為，只有找出其社會(huì)性成因，才能從根本上采取措施杜絕。賄選者的賄選投入都是基于一定的利益考量，但是，如果將賄選的責(zé)任簡(jiǎn)單地歸咎于賄選者，顯然是不夠的，除了要弄清楚賄選者的動(dòng)機(jī)外，還要進(jìn)一步研究為什么村民會(huì)選擇賄選，[14]賄選者為什么對(duì)于其投入有很高的收益預(yù)期實(shí)際上這涉及到村民自治的四個(gè)民主的整體建設(shè)和協(xié)調(diào)發(fā)展的問(wèn)題。換而言之，即使民主選舉很完善，如果民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的機(jī)制沒(méi)有相應(yīng)建立、健全起來(lái)，也很難實(shí)現(xiàn)真正的村民自治，也無(wú)法根除賄選。

結(jié) 語(yǔ)

不言而喻，民主選舉已經(jīng)成為解決現(xiàn)代社會(huì)公共權(quán)力合法來(lái)源的重要路徑，我們不能因?yàn)橘V選現(xiàn)象的存在而懷疑甚至否認(rèn)選舉制度的偉大意義，相反，賄選現(xiàn)象暴露了現(xiàn)行選舉制度的某些亟待完善的缺陷，我們所能做的不是一概否認(rèn)這些缺陷，而應(yīng)該通過(guò)制度創(chuàng)新完善現(xiàn)行選舉制度?；鶎用裰鞯默F(xiàn)狀時(shí)刻提醒著我們治理賄選，刻不容緩。但同時(shí)也要看到，治理賄選是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既需要法律規(guī)制，也需要綜合治理，更要持之以恒，堅(jiān)持不懈。我們堅(jiān)信，通過(guò)法律規(guī)制和綜合治理，賄選這一基層民主建設(shè)初期的階段性現(xiàn)象，將逐漸減少直至最終消失，退出歷史舞臺(tái)。

【注釋】

[1]《列寧全集》(第9卷)，人民出版社1985年版，第270頁(yè)。

[2]《列寧全集》(第3卷)，人民出版社1985年版，第306頁(yè)。

[3]胡榮：《理性選擇和制度實(shí)施中國(guó)農(nóng)村村民委員會(huì)選舉個(gè)案研究》，上海遠(yuǎn)東出版社2001年版第100頁(yè)。

[4]宋春紅等：《村民自治中賄選現(xiàn)象的成因及其遏制措施》，載《黃崗師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第8期第9頁(yè)。

[5]《毛澤東選集》(第2卷)，人民出版社1991年版，第690頁(yè)。

[6]《京華時(shí)報(bào)》2007年 6月23日第9版.

[7]人民網(wǎng)，華南新聞第二版，時(shí)評(píng)觀察《村民十元賣掉選舉權(quán)-河南某鎮(zhèn)村民反映基層民主變了味》，張興軍，2005年08月03日。

[8](美)羅伯特H威布：《自治：美國(guó)民主的文化史》，李振廣譯，商務(wù)印書(shū)館2006年版。

[9]方曉悟：《村民自治中若干問(wèn)題與解決路徑》，載《安慶師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第3期第10頁(yè)。

[10]陳冬生：《村委會(huì)選舉中的賄選問(wèn)題及其對(duì)策》，載《山東工商學(xué)院學(xué)報(bào)》2003年第5期第93頁(yè)。

篇二 《 中央與地方關(guān)系結(jié)構(gòu)改革三題 》

【摘要】我國(guó)中央與地方關(guān)系結(jié)構(gòu)改革已經(jīng)成為歷史發(fā)展的必然趨勢(shì)，其中三個(gè)維度的改革最為重要：大區(qū)管理制度的建立有利于地方權(quán)力的協(xié)調(diào)和中央對(duì)地方的有效監(jiān)管;劃小省區(qū)與之相配合，有利于將地方權(quán)力進(jìn)一步下放至基層，極大緩解以地方松綁的放權(quán)改革與地方過(guò)度膨脹以致威脅中央之間的矛盾;減少行政層級(jí)則有利于將地方權(quán)力進(jìn)一步集中到縣級(jí)，在極大提高基層政府公共服務(wù)能力的同時(shí)強(qiáng)化中央對(duì)全國(guó)的統(tǒng)一調(diào)控。總之，強(qiáng)國(guó)虛省實(shí)縣市應(yīng)成為我國(guó)中央與地方關(guān)系結(jié)構(gòu)改革的重要思路。

【關(guān)鍵詞】中央與地方關(guān)系改革;大區(qū)管理制度;劃小省區(qū);減少行政層級(jí)

一、恢復(fù)和建立大區(qū)制

(一)建國(guó)初大區(qū)制的啟示

建國(guó)初的大區(qū)制雖然實(shí)行不過(guò)短短數(shù)年即以其被撤銷而告終，然而，雖然大區(qū)制有著這樣或那樣的缺陷，但是它仍蘊(yùn)含了許多對(duì)于今天重新審視中央與地方關(guān)系的協(xié)調(diào)發(fā)展有資借鑒的重要元素。

一方面，地方需要充裕的權(quán)力空間來(lái)極大發(fā)揮積極性，因地制宜地實(shí)現(xiàn)本地方的和諧發(fā)展。在建國(guó)之初，各地的群眾基礎(chǔ)、社會(huì)局勢(shì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、維穩(wěn)任務(wù)的艱巨性等都存在較大的差異，因此，初掌政權(quán)的中央政府不應(yīng)該也不可能針對(duì)每個(gè)地方的事情制定特定的方針政策。于是，授予地方充分的權(quán)力資源，讓它們能夠充分結(jié)合本地實(shí)際放開(kāi)手腳地進(jìn)行大刀闊斧的生產(chǎn)力恢復(fù)、社會(huì)穩(wěn)定以及政權(quán)建設(shè)工作，就成為當(dāng)時(shí)歷史條件下的明智之選。而在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展的今天，中央政府同樣不可能依據(jù)不同地方的實(shí)情進(jìn)行有針對(duì)性的政策指導(dǎo)，因此同樣也需要給予地方一定的自主空間，調(diào)動(dòng)其積極性，因地制宜地推動(dòng)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)主義建設(shè)。

另一方面，對(duì)地方充分授權(quán)的前提是保證中央強(qiáng)大的全局控制力，以確保國(guó)家政治局勢(shì)的穩(wěn)定。集權(quán)與分權(quán)從來(lái)都是一對(duì)難以理清的矛盾。就像建國(guó)初的大區(qū)制雖然很好地承擔(dān)了調(diào)整過(guò)渡時(shí)期中央與地方關(guān)系的制度重任，但最終也因淪為野心家的政治工具而走向沒(méi)落。這一點(diǎn)警示在當(dāng)今依然適用。隨著我國(guó)各方面建設(shè)的迅猛發(fā)展，在充分照顧各地投入于社會(huì)主義建設(shè)的權(quán)力資源需求的同時(shí)，也不能忽略過(guò)大的權(quán)力與異常膨脹的地方主義結(jié)合后產(chǎn)生的重蹈歷史覆轍的可能性。因此，無(wú)論怎樣放權(quán)，無(wú)論怎樣調(diào)動(dòng)地方的積極性，都決不能以減損或削弱中央對(duì)于全國(guó)的強(qiáng)大控制力為代價(jià)。如何處理好集權(quán)與分權(quán)的矛盾，在大區(qū)制消亡后五十余年的今天，依然是困擾我顧中央與地方關(guān)系調(diào)整的首要問(wèn)題。

出于上述考慮，中央對(duì)于地方的授權(quán)決不能匯聚在地方的高層政府手中，而應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步下沉，直至實(shí)現(xiàn)同社會(huì)基層的全面對(duì)接。相應(yīng)地，地方的高層政府(目前主要指省級(jí)政府)權(quán)力應(yīng)當(dāng)在一定程度上進(jìn)行虛化，并主要承擔(dān)組織、協(xié)調(diào)、溝通的事務(wù)性、輔助性職能。這種思路的好處是，既能夠使地方深切感知社會(huì)基層的迫切需求，又能夠確保足夠的權(quán)力資源予以滿足，還能夠確保地方政府作為權(quán)力體的過(guò)分龐大以至于威脅到中央對(duì)于全國(guó)的整體控制。當(dāng)然，這一思路的實(shí)現(xiàn)需要多重政治改革環(huán)環(huán)相扣，而從目前我國(guó)的情況來(lái)看，其中最為基礎(chǔ)的一環(huán)，或許就在于大區(qū)管理制度的恢復(fù)和建立。

(二)恢復(fù)和建立大區(qū)管理制度的必要性

第一，經(jīng)濟(jì)大區(qū)的初步成型呼喚行政區(qū)域的同步調(diào)整。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展至今，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化已經(jīng)成為不可逆的歷史潮流。而處于同一經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的各地方，雖然在行政區(qū)劃上彼此相對(duì)獨(dú)立，但是在統(tǒng)一市場(chǎng)的要求下卻體現(xiàn)出越來(lái)越強(qiáng)烈的打破行政藩籬、彼此聯(lián)合愿望。因此，如何減小行政區(qū)劃分割、最大限度地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)要素的自由流通，就成為推動(dòng)和深化社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要議題。從規(guī)模上而言，統(tǒng)一經(jīng)濟(jì)區(qū)的類型有二，一是在各省、自治區(qū)之內(nèi)相應(yīng)城市之間形成的區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)合，如陜西的西咸一體化、內(nèi)蒙的呼包鄂一體化、湖南的長(zhǎng)株潭一體化等;二是跨數(shù)個(gè)省、市、自治區(qū)行政界限的區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)合，如泛珠三角經(jīng)濟(jì)區(qū)、長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)區(qū)、環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)等。如果說(shuō)前一種小范圍的區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)合的實(shí)現(xiàn)可以依靠所在地的省、自治區(qū)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)的話，那么后一種大規(guī)模的區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)合在目前的體制下就只能仰仗于中央政府的積極作為了，而這在效率上無(wú)疑是極為低下的。大區(qū)管理體制的建立則很好地解決了這一問(wèn)題，因?yàn)楦鶕?jù)經(jīng)濟(jì)地理學(xué)的研究，我國(guó)的跨省級(jí)政區(qū)的經(jīng)濟(jì)一體化基本不會(huì)超出某個(gè)的大區(qū)的范疇(如泛珠三角屬于華南大區(qū)、長(zhǎng)三角屬于華東大區(qū)等)，大區(qū)管理部門就得以代替中央政府行使相關(guān)的事務(wù)性職能，以滿足區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的需要。

第二，由前一點(diǎn)的思路繼續(xù)延伸，大區(qū)管理體制建立之后，省(包括自治區(qū)、直轄市)際的一般性事務(wù)就無(wú)需再通過(guò)上報(bào)國(guó)務(wù)院解決。其一，在同一大區(qū)內(nèi)的省際一般性事務(wù)，要么溝通協(xié)商，要么實(shí)施裁決，均由中央對(duì)應(yīng)的大區(qū)事務(wù)部負(fù)責(zé)解決。雖然大區(qū)事務(wù)部不具有過(guò)多的實(shí)體性權(quán)力，但是基于其法定地位的超然以及中央直屬的屬性，使其協(xié)調(diào)職能的履行能夠建立起足夠的權(quán)威性、公定力乃至執(zhí)行力。其二，跨越不同大區(qū)的省際一般性事務(wù)，以前需要直接報(bào)由中央政府解決，現(xiàn)在只需相關(guān)大區(qū)事務(wù)部之間代表各自的當(dāng)事省、市、自治區(qū)進(jìn)行平等協(xié)商即可。這一方面極大削減了中央政府直接承擔(dān)的地方協(xié)調(diào)性事務(wù)的處理工作量，另一方面還能夠切實(shí)保證在充分協(xié)商的基礎(chǔ)上提高這類省際事務(wù)的解決效率。而將地方爭(zhēng)議提至中央的層面進(jìn)行解決，也利于中央直接把握地方府際關(guān)系的脈動(dòng)，以便及時(shí)對(duì)中央與地方政策進(jìn)行科學(xué)調(diào)整。其三，大區(qū)事務(wù)部的出現(xiàn)并不能夠完全代行中央政府的地方性事務(wù)，而只能就一般性的省際關(guān)系問(wèn)題作出及時(shí)的回應(yīng)。對(duì)于那些涉及到根本性、法定性、全局性的省際事務(wù)，則仍需由中央政府出面解決，相關(guān)大區(qū)事務(wù)部只能發(fā)揮一定程度的輔助性作用。

第三，建立大區(qū)管理制度能夠進(jìn)一步擴(kuò)大權(quán)力的下下放，充分調(diào)動(dòng)地方的積極性。其一，傳統(tǒng)上，困擾權(quán)力下放以及地方積極性調(diào)動(dòng)的主要顧慮在于對(duì)地方獲得了過(guò)多權(quán)力后威脅中央對(duì)于全國(guó)的控制力的忌憚。這種忌憚在建國(guó)初的大區(qū)制實(shí)施的過(guò)程中尤其是高饒事件發(fā)生后體現(xiàn)得更加淋漓盡致。因此，雖然市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求地方作為之間的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)參與體獲得更多的自主權(quán)(或曰權(quán)力活動(dòng)空間)，但中央也總是處于重重顧慮而不敢完全放開(kāi)。而大區(qū)管理體制的建立，則使得地方權(quán)力下放到省甚至繼續(xù)下沉至市縣一級(jí)提供了可能。每個(gè)大區(qū)事務(wù)部分轄的若干省、市、自治區(qū)，往往在經(jīng)濟(jì)上具有強(qiáng)烈的相互依存性。因此，大區(qū)事務(wù)部既可以積極發(fā)揮溝通、協(xié)調(diào)的效用使它們結(jié)成更為緊密的統(tǒng)一經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)，又可以通過(guò)巧妙處理相關(guān)的省級(jí)地方之間的微妙關(guān)系，使之成為彼此制約的重要砝碼。這就有效解決了權(quán)力下放之后對(duì)于特定地方的權(quán)力過(guò)度膨脹的后顧之憂。其二，在我國(guó)的中央與地方權(quán)力關(guān)系對(duì)比中，中央特指中央政府，而地方雖然包括省、地、縣、鄉(xiāng)四級(jí)，但通常是由省級(jí)政府代表廣義的地方扮演著同中央政府直接進(jìn)行博弈的角色。僅從這個(gè)意義上說(shuō)，中央與地方關(guān)系問(wèn)題就是中央與省的關(guān)系問(wèn)題。而每當(dāng)中央與地方關(guān)系趨于緊張的時(shí)刻，往往也就是中央和省之間發(fā)生尖銳對(duì)立之時(shí)。由此，倘若在中央和省之間存在一級(jí)虛實(shí)兼顧、以虛為主的制度層級(jí)，中央與地方的緊張關(guān)系就能夠得到極大的改善。大區(qū)地方事務(wù)部的設(shè)立恰好扮演了這一中央與地方之間制度緩沖器的角色。而且，由于其本質(zhì)上隸屬中央，也就使得中央在解決其與地方矛盾的過(guò)程中能夠通過(guò)對(duì)相關(guān)大區(qū)事務(wù)部的相應(yīng)調(diào)整而牢牢地將主動(dòng)權(quán)掌握在自己的手中。

(三)恢復(fù)和建立大區(qū)管理制度的可行性

第一，大區(qū)管理體制具有豐富的歷史傳統(tǒng)、經(jīng)驗(yàn)和基礎(chǔ)。從古代史上來(lái)說(shuō)，歷朝歷代所實(shí)行的類似于大區(qū)管理體制的跨區(qū)域管理制度為當(dāng)前大區(qū)管理制度的建立提供了豐富的借鑒資源。從共和國(guó)史上而言，建國(guó)初的大區(qū)制雖然曇花一現(xiàn)，但是在社會(huì)主義制度下進(jìn)行跨區(qū)域管理的成敗得失方面則具有充分的借鑒價(jià)值。毋庸置疑，大區(qū)管理制度的建立過(guò)程中吸取了大量的早期大區(qū)制的實(shí)踐模式，從大區(qū)的劃分到統(tǒng)一管理的制度，無(wú)一不具有明顯的借鑒色彩。因此，大區(qū)管理制度的實(shí)踐將建立在豐富的歷史傳統(tǒng)、經(jīng)驗(yàn)和基礎(chǔ)之上，這無(wú)疑極大降低了制度論證、構(gòu)建和實(shí)施過(guò)程中的難度。

第二，大區(qū)管理制度的設(shè)計(jì)決定了它能夠很好地解決集權(quán)與分權(quán)之間的矛盾，成為我國(guó)中央與地方關(guān)系和諧發(fā)展的助推器。如前文所分析的，目前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的迫切需求是地方政府能夠作為一類具有充分行為能力的主體、以極高的積極性投入到紛繁復(fù)雜的市場(chǎng)活動(dòng)之中，即對(duì)于分權(quán)具有迫切要求;與此同時(shí)，為了防止地方保護(hù)主義對(duì)與經(jīng)濟(jì)資源和市場(chǎng)要素的自由流通，又需要中央具有強(qiáng)大的宏觀調(diào)控能力，即對(duì)于集權(quán)也具有同樣迫切的需求。這種頗具矛盾性的要求迫使我國(guó)在面對(duì)中央與地方關(guān)系權(quán)力往復(fù)的惡性循環(huán)時(shí)必須建構(gòu)一種切實(shí)有效的制度，以便在打破權(quán)力收放惡性循環(huán)的同時(shí)，對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾需求給予正面、積極的回應(yīng)和滿足。對(duì)于應(yīng)運(yùn)而生的大區(qū)管理制度而言，現(xiàn)實(shí)的強(qiáng)烈需要本身就是其得以建立、健全乃至迅猛發(fā)展的巨大動(dòng)力。

第三，建立大區(qū)管理體制不會(huì)對(duì)既有制度產(chǎn)生過(guò)大的沖擊，從而將改革成本控制在能夠接受的范圍之內(nèi)。從靜態(tài)成本和動(dòng)態(tài)成本二元?jiǎng)澐值慕嵌葋?lái)看，在建立大區(qū)管理制的問(wèn)題上，前者主要指機(jī)構(gòu)調(diào)整、立法等導(dǎo)致的效率消解和社會(huì)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的增加;后者則主要是指大區(qū)管理制的建立對(duì)既有制度的沖擊、新舊制度的平穩(wěn)過(guò)渡、社會(huì)各方面的接受過(guò)程等。目前看來(lái)，建立大區(qū)管理里體制對(duì)既有制度的修改主要體現(xiàn)在如下方面。其一，中央機(jī)關(guān)的序列調(diào)整，增設(shè)七個(gè)大區(qū)地方事務(wù)部，統(tǒng)一由國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)。也可以由該七個(gè)地方事務(wù)部聯(lián)合產(chǎn)生本序列的常設(shè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)七部門日常的溝通、協(xié)調(diào)等事務(wù)。其二，制定相關(guān)立法，明確大區(qū)地方事務(wù)部的法律地位和職責(zé)。鑒于中央與地方關(guān)系法治化的宏觀要求，可以將這部分規(guī)范融入到統(tǒng)一的《中央與地方關(guān)系法》中，既節(jié)約立法資源，又有效避免了過(guò)度分散立法帶來(lái)的法律體系的繁雜與紊亂。其三，省級(jí)地方政府的權(quán)限變動(dòng)。目前省部平級(jí)的體制難以確保大區(qū)管理制度所要求的地方事務(wù)部具有超然于省級(jí)地方政府之上的政治和法律地位的條件。進(jìn)路有二，一是收回省級(jí)政府的部分權(quán)力，但這顯然不符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律;二是將省級(jí)政府的部分權(quán)力進(jìn)一步下放，產(chǎn)生虛省的效果。后一種進(jìn)路顯然更為科學(xué)。綜上，雖然會(huì)產(chǎn)生一定的改革成本，但一方面這些成本的支出具有堅(jiān)實(shí)的理由支撐;另一方面，相對(duì)于我國(guó)近年來(lái)實(shí)施的其他政治體制改革而言，建立大區(qū)管理制度的成本規(guī)模也具有比較的優(yōu)勢(shì)。因此，建立大區(qū)管理體制對(duì)既有制度產(chǎn)生的沖擊及其改革成本都是能夠接受的。

二、劃小省區(qū)

中國(guó)現(xiàn)行的省區(qū)過(guò)大已成為不爭(zhēng)的事實(shí)。因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)中國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)發(fā)展的需要，結(jié)合中國(guó)經(jīng)濟(jì)區(qū)域、地理環(huán)境等主要特點(diǎn)，縮小省級(jí)區(qū)劃，增加省級(jí)區(qū)劃單位。這是理順中央與地方關(guān)系這一系統(tǒng)工程的基礎(chǔ)性、結(jié)構(gòu)性的工程。

(一)劃小省區(qū)的意義

第一，劃小省區(qū)是走出收放循環(huán)怪圈的重要途徑。毛澤東很早就意識(shí)到中央與地方關(guān)系的重要性，指出：我們的國(guó)家這樣大，人口這樣多，情況這樣復(fù)雜，由中央和地方兩個(gè)積極性，比只有一個(gè)積極性好的多。建國(guó)以來(lái)，在不斷調(diào)整中央與地方關(guān)系以調(diào)動(dòng)起兩個(gè)積極性，這種調(diào)整是劇烈的、周期性的。調(diào)整的方式主要是下放權(quán)力與上收權(quán)力，但由于基礎(chǔ)性架構(gòu)的制約，中央與地方關(guān)系(主要是中央政府與地方政府的關(guān)系)就一直在一放就亂一亂就收一收又死一死又放的集權(quán)分權(quán)再集權(quán)再分權(quán)的怪圈中循環(huán)。20世紀(jì)80年代實(shí)行改革開(kāi)放以來(lái)，這一循環(huán)怪圈非但沒(méi)有中止，還在新一輪的權(quán)力下放又出現(xiàn)許多新情況、新問(wèn)題。其中一個(gè)重要原因就是省區(qū)過(guò)大，在管理體制上仍然是計(jì)劃管理，放權(quán)以后又形成省區(qū)割據(jù)和地方保護(hù)主義相交織在一起的新的集權(quán)體制。[1]權(quán)力下放并未帶來(lái)活力，反而由于宏觀調(diào)控功能的削弱而出現(xiàn)一放就亂的局面?？s小省區(qū)，增加省級(jí)單位的數(shù)量，不僅有助于全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)體系的形成，促使省級(jí)政府轉(zhuǎn)變職能，充分調(diào)動(dòng)地方的積極性，而且有助于增強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控能力。從而形成一方面中央具有強(qiáng)有力的宏觀調(diào)控手段，另一方面地方擁有自主自治的管理事項(xiàng)，各得其所，真正調(diào)動(dòng)起中央與地方兩個(gè)積極性。

第二，劃小省區(qū)減少管理層級(jí)的有效途徑?？s小省區(qū)，不僅能夠革除行政區(qū)劃結(jié)構(gòu)性弊端，而且是減少行政管理層次的有效途徑。中國(guó)歷史上的秦、漢、隋、唐的地方行政建制都先后實(shí)行過(guò)兩級(jí)制或虛三級(jí)制，除了元、清兩代印少數(shù)民族統(tǒng)治多數(shù)民族，為了加強(qiáng)中央集權(quán)，實(shí)行多級(jí)制以外，其余歷代強(qiáng)盛時(shí)期基本上都實(shí)行二級(jí)制。如秦代根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，結(jié)合自然地形，將全國(guó)分為內(nèi)史和46郡，下設(shè)1000個(gè)縣左右，平均每郡統(tǒng)轄20多個(gè)縣，被稱之為行政區(qū)劃史上的典范之一。[1]秦代的郡縣制促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和疆域的開(kāi)拓，奠定了以后歷代的行政區(qū)劃的基礎(chǔ)，對(duì)后世的行政體制具有深遠(yuǎn)的影響。西漢武帝時(shí)期，全國(guó)分為103個(gè)郡國(guó)，統(tǒng)轄1587個(gè)縣，大致千里一郡，人口百萬(wàn)，平均每郡轄15個(gè)縣，太守?？?，是中國(guó)歷史上中央與地方關(guān)系基本上達(dá)到內(nèi)外相制，輕重相權(quán)的時(shí)期。這種區(qū)劃模式為以后各朝所稱道，被譽(yù)為地方行政體制的楷模。根據(jù)現(xiàn)行憲法規(guī)定，我國(guó)的地方行政區(qū)劃建制應(yīng)該是實(shí)行省縣鄉(xiāng)三級(jí)制，但是，近些年實(shí)行的市管縣體制，事實(shí)上突破了憲法規(guī)定的三級(jí)制，基本上實(shí)行的是省(自治區(qū))市(自治州)縣(市)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))四級(jí)制，不僅增加了層級(jí)，增大了行政成本，而且還降低了行政效率。根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的客觀要求，按照管理層級(jí)與管理幅度相協(xié)調(diào)的原理，縮小省區(qū)，減少管理層級(jí)，切實(shí)遵循現(xiàn)行憲法，實(shí)行省(或稱州)縣鄉(xiāng)三級(jí)行政建制。

第三，縮小省區(qū)，理順中央與地方的層級(jí)關(guān)系是增強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控能力的有效機(jī)制。當(dāng)代中國(guó)是一個(gè)疆域遼闊，人口眾多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的多民族國(guó)家，與世界其他國(guó)家相比，中國(guó)的一個(gè)省區(qū)的面積往往超過(guò)一個(gè)中等國(guó)家，轄區(qū)內(nèi)的人口數(shù)量常常比一個(gè)中等國(guó)家的人口還多。省區(qū)面積過(guò)大，助長(zhǎng)了自成體系的經(jīng)濟(jì)割據(jù)模式的發(fā)展，從而相對(duì)減弱了中央政府的調(diào)控能力。在行政等級(jí)和立法體制上，各省區(qū)均與中央政府各部委平行，甚至在實(shí)際上(如配備官員的級(jí)別上)某些省區(qū)的地位和全能還超過(guò)了中央政府的部委。這種體制結(jié)構(gòu)在單一制國(guó)家看來(lái)是難以理喻的。一方面，它有損于中央的權(quán)威，減弱了中央政府對(duì)地方政府的財(cái)政控制、人事控制、行政控制的權(quán)威;另一方面，在中國(guó)現(xiàn)行的立法體制上，出現(xiàn)了省、自治區(qū)、直轄市的地方政府規(guī)章與中央政府各部門的規(guī)章規(guī)定的效力等級(jí)平行、省區(qū)一級(jí)和較大的市擁有制定地方性法規(guī)的權(quán)力，而一般的中等城市、一般的市縣等反而沒(méi)有相應(yīng)的制定適合當(dāng)?shù)氐胤揭?guī)則的自主權(quán)等尷尬局面。從其他單一制國(guó)家來(lái)看在法國(guó)、意大利、英國(guó)、日本等國(guó)，地方通常實(shí)行地方自治，但在行政等級(jí)上，各個(gè)國(guó)家中央政府各部門的長(zhǎng)官的行政地位是高于該國(guó)地方一級(jí)政區(qū)長(zhǎng)官的行政地位的。這種體制結(jié)構(gòu)有利于中央對(duì)地方的控制。綜上，筆者主張縮小省區(qū)以減少行政層級(jí)，在地方實(shí)行地方自治;按大區(qū)設(shè)立若干地方事務(wù)部(與中央政府其他部委平行)，管轄各一級(jí)政區(qū)單位，適當(dāng)降低地方一級(jí)政區(qū)的行政等級(jí)，理順中央與地方的層級(jí)關(guān)系，增強(qiáng)中央對(duì)地方的宏觀調(diào)控能力。

(二)劃小省區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)

從歷史和現(xiàn)實(shí)來(lái)看，省區(qū)的劃分主要有三種標(biāo)準(zhǔn)。

第一，自然標(biāo)準(zhǔn)。首先，從歷史上考察，我國(guó)確定各行政區(qū)域邊界的傳統(tǒng)依據(jù)是山川形變，即依照山脈、河流等自然地勢(shì)的走向來(lái)確定各行政區(qū)劃彼此的界限。至元代，由于統(tǒng)治版圖的空前擴(kuò)大，中央對(duì)于地方的控制力需求亦隨之增強(qiáng)。因此改山川形變的區(qū)域劃分標(biāo)準(zhǔn)為犬牙交錯(cuò)。如，朱元璋建都金陵后,建立了包括淮北、淮南和江南三部分在內(nèi)的一級(jí)政區(qū)南京(相當(dāng)于省),把太湖流域分屬南京和浙江二省,南京到了清朝被改為江南省,后又分成江蘇和安徽兩省,時(shí)至今日,蘇皖兩省仍然很不合理地橫跨著淮北至江南地區(qū),省內(nèi)地理景觀和人文因素都有較大差異,今天江蘇和浙江仍然不能十分協(xié)調(diào)地共治太湖流域,不利于統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展也基本奠定了今天我國(guó)各省區(qū)邊界劃分極其不規(guī)則的基礎(chǔ)。[2]但無(wú)論如何，自然地理標(biāo)準(zhǔn)仍是劃分省區(qū)的重要傳統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)之一。

第二，社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)。這主要是指基于社會(huì)發(fā)展的需要所對(duì)省區(qū)的劃分提出的要求，又可分為三類。其一，政治標(biāo)準(zhǔn)，主要指為了滿足中央對(duì)地方治理的各種需要而對(duì)省區(qū)進(jìn)行的劃分。前文中提到的犬牙交錯(cuò)實(shí)際上就屬于典型的政治標(biāo)準(zhǔn)。其二，經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，這是指為了順應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展，貫徹行政區(qū)劃與經(jīng)濟(jì)區(qū)域相協(xié)調(diào)原則而導(dǎo)致的包括省域在內(nèi)的行政區(qū)劃的調(diào)整。如前文所述，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，以經(jīng)濟(jì)區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)的規(guī)模效益的充分發(fā)揮在市場(chǎng)完善過(guò)程中的重要性愈發(fā)凸顯。雖然目前尚未出現(xiàn)基于經(jīng)濟(jì)區(qū)域一體化而導(dǎo)致的行政區(qū)劃的調(diào)整的實(shí)例，但是在許多地區(qū)，這一趨勢(shì)已經(jīng)十分明顯。其三，文化標(biāo)準(zhǔn)亦是決定省區(qū)劃分一個(gè)關(guān)鍵要素。如在福建省，不但形成了福州和廈門兩個(gè)子經(jīng)濟(jì)圈，亦存在不同的文化圈。以廈門為中心的閩南文化和客家文化同以福州為中心的閩北地區(qū)文化在語(yǔ)言、風(fēng)俗、習(xí)慣上都具有較為顯著的差異。又如，以大連為中心的遼東半島城市群有著典型的魯文化遺風(fēng)，同以沈陽(yáng)為中心的遼西北城市群典型的東北文化亦不相似。于是在許多省區(qū)劃分的規(guī)劃或攝像中，福建和遼寧都被以南北二分處理。

第三，綜合標(biāo)準(zhǔn)。所謂綜合標(biāo)準(zhǔn)，就是指綜合考慮自然、社會(huì)等多方面因素，從而對(duì)省級(jí)區(qū)劃的確定作出選擇。在當(dāng)前現(xiàn)實(shí)中，單純運(yùn)用自然標(biāo)準(zhǔn)或社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)其一考慮行政區(qū)劃確定問(wèn)題的可能性越來(lái)越小，更多的則是需要綜合考量各方面的利弊得失進(jìn)行可行性論證。因此，綜合標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上在現(xiàn)代行政區(qū)劃調(diào)整(尤其是省級(jí)區(qū)劃的確定)過(guò)程中成為了標(biāo)準(zhǔn)體系的核心，也應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)劃小省區(qū)改革的核心標(biāo)準(zhǔn)。

(三)劃小省區(qū)的三個(gè)重要事項(xiàng)

第一，劃小省區(qū)后省級(jí)區(qū)域的數(shù)量問(wèn)題。確定了劃小省區(qū)的方向，隨后一個(gè)必然產(chǎn)生的疑問(wèn)是，我國(guó)到底劃分為多少個(gè)省比較合適這恐怕還要回到科學(xué)管理幅度的層面上。一般認(rèn)為，40-50個(gè)下屬單位的管理幅度是比較適宜的，當(dāng)然這在我國(guó)省級(jí)區(qū)域數(shù)量的確定的問(wèn)題上又不必然如此。一方面，從必要性上來(lái)說(shuō)，劃小省區(qū)改革首要應(yīng)當(dāng)考慮的并不是劃出多少個(gè)省合適，而是每個(gè)省在劃分的過(guò)程中是否充分依照前文所提出的區(qū)劃劃分標(biāo)準(zhǔn)以及結(jié)合了當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況。因此，倘若依照各地的具體情形劃分出的省域恰好符合中央科學(xué)的管理幅度要求，自然最好;倘若超出了合理的管理幅度標(biāo)準(zhǔn)，也不見(jiàn)得就必須犧牲省區(qū)劃分的合理性來(lái)遷就數(shù)量上的標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，從可行性上說(shuō)，即使出現(xiàn)了省域數(shù)量嚴(yán)重超標(biāo)的問(wèn)題，仍可以通過(guò)設(shè)立區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的方式從技術(shù)上加以解決。就與外經(jīng)驗(yàn)而言，同為單一制的法國(guó)，其國(guó)土被劃分為100個(gè)省，分屬26個(gè)大區(qū)。雖然100個(gè)省級(jí)單位建置遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了中央政府所應(yīng)有的科學(xué)管理幅度，但是大區(qū)制的設(shè)立卻很好地解決了這一個(gè)問(wèn)題。[3]而前文所闡述的大區(qū)管理制度的恢復(fù)和建立問(wèn)題，實(shí)際上已經(jīng)為這一問(wèn)題的解決提供了良好的制度鋪墊。

第二，劃小省區(qū)不應(yīng)也不能搞成運(yùn)動(dòng)，要充分考量不同地方的具體情況區(qū)別對(duì)待，決不能一擁而上。雖然劃小省區(qū)各個(gè)具有較大的積極意義，但這并不意味著所有既存省級(jí)單位都要被劃分開(kāi)來(lái)。由學(xué)者曾尖銳指出：(我國(guó))行政管理體制，基本上還是一個(gè)運(yùn)動(dòng)體制，動(dòng)不動(dòng)就一哄而上、又一哄而下，跟風(fēng)成為這個(gè)體制的常態(tài)。[4]有鑒于此，我國(guó)的劃小省區(qū)改革一旦付諸實(shí)施，警惕運(yùn)動(dòng)式思維的流弊就應(yīng)當(dāng)引起改革推動(dòng)者的足夠重視。[2]有學(xué)者曾專門撰文指出，劃小省區(qū)的改革只適宜在部分省區(qū)推行。而應(yīng)當(dāng)保留原有的行政建制的主要分為三類，即少數(shù)民族自治區(qū)，直轄市中的上海、天津、重慶，以及青海、海南、浙江、云南等結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展和自然地理狀況分析,有必要保持原有行政區(qū)劃的的省份。而需要?jiǎng)澬〉氖^(qū)也應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的客觀實(shí)際制定具有針對(duì)性的劃省方案。[5]雖然具體的觀點(diǎn)尚有待商榷，但是這種意見(jiàn)對(duì)一哄而上的運(yùn)動(dòng)是思維的抵制無(wú)疑在劃小省區(qū)的改革過(guò)程中具有重要的意義。

第三，劃小省區(qū)的配套措施問(wèn)題。筆者認(rèn)為，劃小省區(qū)改革是一項(xiàng)綜合性、體系性的改革，它只是諸多環(huán)節(jié)手段之一但卻不是最終目的，它的改革實(shí)現(xiàn)手段也絕不應(yīng)僅限于劃小。其一，省區(qū)劃小所必然面臨的問(wèn)題是，中央同省域的傳統(tǒng)中央與地方關(guān)系要作何變革劃小之后的省同其治下地、縣、鄉(xiāng)的各方面關(guān)系又如何重新定位省區(qū)的劃小在中央與地方集權(quán)與分權(quán)的復(fù)合趨勢(shì)又扮演著怎樣的角色等等。顯然，回到中央與地方關(guān)系系統(tǒng)性改革的語(yǔ)境下，劃小省區(qū)是作為其中的一個(gè)環(huán)節(jié)和手段存在的，具有相對(duì)的獨(dú)立性;但同時(shí)，它又與恢復(fù)和建立大區(qū)管理制度、減少行政層級(jí)、省直接管縣等配套性改革相互依存，從而共同實(shí)現(xiàn)中央與地方關(guān)系的良性發(fā)展。其二，除了以一分為幾的方式劃小省區(qū)之外，另一個(gè)重要的方式就是直轄市的增設(shè)。事實(shí)表明，在適當(dāng)?shù)膮^(qū)域范圍內(nèi)選取適當(dāng)?shù)膮^(qū)域中心城市升級(jí)為直轄市能夠有效帶動(dòng)該區(qū)域政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化各方面的跨越式發(fā)展。因此，至少在全國(guó)數(shù)個(gè)大區(qū)，都應(yīng)當(dāng)具有自己的直轄市來(lái)成為本大區(qū)發(fā)展的引擎和龍頭。當(dāng)然，在新直轄市的選擇問(wèn)題上，城市自身實(shí)力、地緣環(huán)境、政治地位等諸多復(fù)雜因素都應(yīng)在考量的范圍之內(nèi)，但毋庸置疑的是，新設(shè)直轄市實(shí)際上仍是實(shí)施劃小省區(qū)改革的重要一環(huán)。

三、減少行政層級(jí)

(一)減少行政層級(jí)改革的意義

第一，政治意義。其一，隨著改革開(kāi)放的深化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，我國(guó)告別了計(jì)劃體制下依靠行政層級(jí)之間嚴(yán)格的上令下行來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家各種政策貫徹落實(shí)的時(shí)代。這一方面是由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)取代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的必然發(fā)展規(guī)律所決定的，另一方面也是基于依靠嚴(yán)格的科層體制來(lái)執(zhí)行政策所帶來(lái)的鏡像效應(yīng)而做出的選擇。[3]研究表明，行政層級(jí)越多，鏡像效應(yīng)也就越明顯。因此，在對(duì)行政效率提出了極高要求的今天，減少行政層級(jí)就成為克服鏡像效應(yīng)的重要途徑。其二，正是由于當(dāng)前的各方面發(fā)展對(duì)行政效率提出了極高的要求，也就使得政府能夠在極小的成本基礎(chǔ)上提供更大的公共服務(wù)供給。眾所周知，我國(guó)存在著全球最為龐大的公務(wù)員系統(tǒng)，每年因維系此系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)而支出的費(fèi)用在總行政成本(主要指靜態(tài)成本)支出中占到了極大比例。而減少行政層級(jí)，能夠?qū)@種高額支出產(chǎn)生有效的控制作用，對(duì)于行政效率的提高具有重要意義。其三，隨著市民社會(huì)的不斷發(fā)育，對(duì)于優(yōu)良的基層治理的需求已經(jīng)成為國(guó)家權(quán)力運(yùn)行過(guò)程(尤其是中央與地方各級(jí)權(quán)力配置過(guò)程)中必須給予足夠重視的問(wèn)題。而基層治理的重大制度需求之一，就是國(guó)家能夠把權(quán)力更多地貼近社會(huì)基層，以便能夠?qū)ι鐣?huì)基層的需求進(jìn)行及時(shí)、有效、充分的回應(yīng)和反饋。而過(guò)多的行政層級(jí)設(shè)置，不但大大提高了在各級(jí)政府間進(jìn)行明確、清晰地權(quán)力配置的難度，而且還容易造成在權(quán)力下放的過(guò)程中被層層截留，最終導(dǎo)致最貼近基層社會(huì)的行政層級(jí)反而在權(quán)力持有上最為貧瘠。

第二，經(jīng)濟(jì)意義。其一，前文已指出，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，對(duì)于市場(chǎng)要素在不同地域見(jiàn)的自由流動(dòng)尤其是資源的配置和統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成提出了更高的要求。而過(guò)多的行政層級(jí)，導(dǎo)致我國(guó)的不同地區(qū)不但在縱向上被層層劃分，也使得它們彼此間在橫向上也處于被嚴(yán)格的行政區(qū)域分割得支離破碎的狀態(tài)，制度性藩籬在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展的道路上的阻礙作用已經(jīng)日益凸顯。因此，通過(guò)減少行政層級(jí)，就有利于使得每一個(gè)層級(jí)都能在更大的范圍內(nèi)統(tǒng)籌調(diào)配市場(chǎng)諸要素，促成本行政區(qū)和經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展的良好結(jié)合，從而變政治體制為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深化與完善的助推劑。此外，還能夠在更大的空間內(nèi)同其他地方展開(kāi)廣泛的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合與協(xié)作，逐漸形成統(tǒng)一的國(guó)內(nèi)大市場(chǎng)。其二，在目前的財(cái)政體系下，廣大的縣級(jí)及以下地方普遍存在財(cái)政緊張的狀況。一方面是由于我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)平均發(fā)展水平仍較為落后，縣財(cái)政的自給自足基本難以實(shí)現(xiàn);另一方面是由于上級(jí)財(cái)政的補(bǔ)貼和轉(zhuǎn)移支付在下行過(guò)程中很大程度上被層層截留，尤其是作為當(dāng)前縣級(jí)地方實(shí)際上級(jí)的地市一級(jí)，截留縣財(cái)政資源的現(xiàn)象尤為突出。而我國(guó)居民巨大多數(shù)的政府公共服務(wù)，卻是依托縣一級(jí)實(shí)現(xiàn)的。事權(quán)和財(cái)權(quán)之間的巨大矛盾，也強(qiáng)烈呼喚通過(guò)科學(xué)精簡(jiǎn)行政層級(jí)的方式予以緩解。

(二)減少行政層級(jí)改革的推進(jìn)

為了論述的條理性和邏輯性，筆者謹(jǐn)從省、市、縣、鄉(xiāng)三個(gè)方面予以展開(kāi)。

第一，省級(jí)改革。作為我國(guó)傳統(tǒng)的地方層面最高一級(jí)政府，省一級(jí)無(wú)論在歷史上、經(jīng)驗(yàn)上還是理論上、制度上，都有理由予以繼續(xù)保留。當(dāng)然，這并不是意味著對(duì)于目前的省一級(jí)區(qū)劃原封不動(dòng)。從配套性制度建設(shè)的角度看來(lái)，省一級(jí)的改革至少應(yīng)當(dāng)包括如下兩個(gè)方面。其一，將省的事權(quán)進(jìn)一步下放，使得地方層級(jí)的權(quán)力中心逐步向市縣一級(jí)轉(zhuǎn)移，令省在一定程度上虛化，僅保留溝通、協(xié)調(diào)等事務(wù)性權(quán)力。這既照顧了中央對(duì)于集權(quán)的要求，又考慮了基層地方對(duì)于更大權(quán)力空間的需求。其二，根據(jù)具體情況將現(xiàn)有的省域進(jìn)一步劃分，縮小省域幅度，增加省級(jí)單位數(shù)量，這一點(diǎn)在前文中已有所論述。

第二，地市級(jí)改革。地級(jí)市改革是減少行政層級(jí)的重點(diǎn)環(huán)節(jié)所在。其一，市縣分開(kāi)，將市管縣體制逐步改革為省直管縣，以消除地市領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于縣域發(fā)展的束縛作用。其二，在市縣分開(kāi)的基礎(chǔ)上，在大多數(shù)地方撤銷地級(jí)的行政層級(jí)，以完成對(duì)憲法及相關(guān)法律規(guī)定的實(shí)然回歸。在《立法法》明確規(guī)定的較大的市，保留地級(jí)建置，但僅作為省一級(jí)的派出機(jī)關(guān)而存在，在加以虛化的同時(shí)，確保其能夠繼續(xù)發(fā)揮區(qū)域輻射和先導(dǎo)作用。在此改革之后，市的地位與縣平級(jí)，其權(quán)限僅限于對(duì)市轄區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)。需要注意的是，在地市級(jí)改革的過(guò)程中，除了廣泛牽涉到機(jī)關(guān)權(quán)力的再分配，還關(guān)系到既有機(jī)構(gòu)和人事的深刻變動(dòng)，因此極易遭到既有利益集團(tuán)的抵制。有觀點(diǎn)認(rèn)為可以令市將周邊的縣變市轄區(qū)甚至?xí)簳r(shí)保留市、縣的各自級(jí)別，以緩解體制改革帶來(lái)的波動(dòng)。[6]筆者認(rèn)為，循序推進(jìn)的初衷是好的，但也要嚴(yán)防縣改區(qū)淪為地市變相保留既有權(quán)力地位的手段。

第三，縣級(jí)改革。目前對(duì)于縣一級(jí)所進(jìn)行的改革模式有二，即財(cái)政省管縣模式和擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣模式。財(cái)政省管縣，是在維持現(xiàn)行行政隸屬關(guān)系的基礎(chǔ)上，改變?cè)蓉?cái)政上市管縣的模式，將縣財(cái)政劃歸省財(cái)政直接管理，各類財(cái)政預(yù)算、補(bǔ)助、資金調(diào)撥等不再經(jīng)過(guò)地市一級(jí)，由省財(cái)政直接和縣財(cái)政結(jié)算。這是目前推行省份較多的一種做法。近年來(lái)，全國(guó)有24個(gè)省對(duì)818個(gè)縣進(jìn)行了省直接管理縣財(cái)政體制的試點(diǎn)。而強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)改革，則是指經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限的重新分配，主要表現(xiàn)為各地區(qū)的強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)改革，把各種經(jīng)濟(jì)管理和部分社會(huì)管理權(quán)從省、市下放到縣，以增強(qiáng)縣級(jí)政府的自主權(quán)和積極性，更好地發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。目前，全國(guó)有8個(gè)省共選擇了219個(gè)縣進(jìn)行了強(qiáng)縣擴(kuò)大等省直接管理縣的試點(diǎn)。[7]事實(shí)上，所謂的財(cái)政省管縣模式只是以財(cái)政為突破口逐步瓦解目前市管縣體制的一種過(guò)渡性措施，在地市一級(jí)的改革實(shí)現(xiàn)后，不再具有獨(dú)立的價(jià)值。因此，縣級(jí)改革的重點(diǎn)主要放在擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣之上。同省級(jí)改革中省權(quán)到縣相同步，擴(kuò)權(quán)的方式一方面主要來(lái)源于省級(jí)權(quán)力的下沉，另一方面也來(lái)自于市管縣體制終結(jié)后對(duì)于縣級(jí)固有權(quán)力的還原和釋放。當(dāng)然，在擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的具體進(jìn)程中，必須牢牢把握正確的方向，并在既有的法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行。

第四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)改革?？偟膩?lái)說(shuō)，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)的改革，總體上也以虛化為主，將其變成縣級(jí)的派出機(jī)構(gòu)。[8]一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)由于級(jí)別、管轄范圍和資源掌握程度使然，很難作為一級(jí)政府提供基本的公共服務(wù)，以至于大多淪為僅能抓計(jì)劃生育等小頭事務(wù)的行政層級(jí)，但如此效率低下的基層政府卻維系著較大的機(jī)構(gòu)體系，運(yùn)營(yíng)成本較高。另一方面，隨著市民社會(huì)的覺(jué)醒和社會(huì)自治的興起，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的公共管理職能越來(lái)越多地由居民自治、村民自治所替代，其存在的價(jià)值亦隨著愈發(fā)窒息。目前在全國(guó)許多地區(qū)進(jìn)行的鄉(xiāng)財(cái)縣管的改革，正是基于這一點(diǎn)所進(jìn)行的嘗試。但是，從管理學(xué)和財(cái)政學(xué)理論來(lái)看，一級(jí)政府總要有一級(jí)財(cái)政加以配合，保留行政層級(jí)卻掏空其財(cái)政權(quán)，會(huì)誘發(fā)一系列新的困境。正如有學(xué)者指出的，鄉(xiāng)財(cái)縣管最大的局限性是沒(méi)有觸動(dòng)機(jī)構(gòu)和人員改革,對(duì)占鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出大頭的工資費(fèi)用支出沒(méi)有進(jìn)行壓縮,它只能節(jié)約公務(wù)、社會(huì)事業(yè)、項(xiàng)目配套等一些支出,而這些支出占的比重不大,所以這項(xiàng)改革導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出減少幅度也就不是太大。[9]因此，最為根本的方法就是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)完全虛化，作為縣級(jí)的派出機(jī)構(gòu)或者干脆取消。當(dāng)然，這種改革對(duì)既有體制的沖擊較大，依然要遵循循序漸進(jìn)的原則，先在條件較好的地方進(jìn)行試點(diǎn)，而后再大范圍推廣。

【注釋】

[1]筆者曾將這一現(xiàn)象總結(jié)為中央與地方關(guān)系的后家長(zhǎng)時(shí)代。參見(jiàn)鄭毅：《法制背景下的對(duì)口援疆以府際關(guān)系為視角》，載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第5期，第140頁(yè)。

[2]有學(xué)者曾撰文專門針對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行了論述。參見(jiàn)鐘新：《學(xué)者建議：中國(guó)劃小省區(qū)應(yīng)慎重不宜搞成運(yùn)動(dòng)》，《城市規(guī)劃通訊》2005年第4期，第11頁(yè)。

[3]所謂鏡像效應(yīng)，就是指中央作出的政策或決定在逐級(jí)下達(dá)的過(guò)程中逐漸走形，甚至在基層執(zhí)行時(shí)完全偏離了既定的主旨，也包括地方在逐級(jí)向中央上傳反映本地客觀情況的過(guò)程中所出現(xiàn)的信息走形。

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篇三 《 論憲政的實(shí)證評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn) 》

【摘要】憲政的實(shí)證評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)至少涉及到這樣一些基本問(wèn)題：憲法是否規(guī)定了合理的權(quán)利體系與權(quán)力結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)權(quán)利和權(quán)力的平衡配置;憲法的規(guī)定及其實(shí)施是否保證了法律創(chuàng)制的合法有效性，法律體系是否為政治國(guó)家和市民社會(huì)提供了必要的法律生活模式;國(guó)家權(quán)力能否得到有效的控制;司法是否具有獨(dú)立性，人權(quán)是否獲得切實(shí)的司法保護(hù)。

【關(guān)鍵詞】憲政;評(píng)價(jià);標(biāo)準(zhǔn)

憲政的構(gòu)成要素和憲政的價(jià)值理念是憲政評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的理論基礎(chǔ)。麥基文指出，迄今為止所有愛(ài)好自由的人為之奮斗不息的憲政，有兩個(gè)相關(guān)的根本要素，它們是對(duì)專斷權(quán)力的法律限制和政府對(duì)被治者全面的政治責(zé)任。[1]在他看來(lái)，治理權(quán)和審理權(quán)的適當(dāng)平衡，亦即政府權(quán)力和司法權(quán)力的平衡是憲政的實(shí)質(zhì)。與此相關(guān)聯(lián)，憲政應(yīng)該是由規(guī)范體系、價(jià)值目標(biāo)體系和實(shí)施機(jī)制構(gòu)成的一個(gè)系統(tǒng)過(guò)程和結(jié)果狀態(tài)。其中，人權(quán)保障是憲政的價(jià)值目標(biāo)，憲政國(guó)家和法治社會(huì)是憲政的結(jié)果狀態(tài)。由此出發(fā)，憲政的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)至少涉及到這樣一些基本問(wèn)題：憲法是否實(shí)現(xiàn)了對(duì)權(quán)利和權(quán)力的平衡配置;以此形成的法律體系是否為政治國(guó)家和市民社會(huì)提供了必要的法律生活模式;國(guó)家權(quán)力能否得到有效的控制;人權(quán)是否獲得切實(shí)的法律保障;民主是否在憲法權(quán)威的樹(shù)立過(guò)程中得到實(shí)現(xiàn)。因而，法治化程度和憲法權(quán)威的高低就成為一個(gè)國(guó)家憲政水準(zhǔn)的客觀標(biāo)志。

一、立憲主義

憲法的存在被廣泛視為民主制和法治的一個(gè)必須的先決條件[2]。在美國(guó)的法律傳統(tǒng)中，對(duì)比較崇高意義上的法律的訴求常常立基于立憲主義的政治理念，到19世紀(jì)初，在美國(guó)的民主制中，法治作為美國(guó)和歐洲的指導(dǎo)性原則的地位已牢固確立，法治的標(biāo)志是人們對(duì)于立憲主義具有信念，認(rèn)為它是被統(tǒng)治者的同意的證明，并相信政府本身受到法律的限制，不得專橫地行使權(quán)力，且個(gè)人被賦予某些不可剝奪的權(quán)利，即使合法組成的政府的行動(dòng)也不得剝奪此類權(quán)利[3]。憲法闡述了人民同意用于自我約束的基本規(guī)則和價(jià)值觀念，憲法草案一旦經(jīng)過(guò)民主程序通過(guò)就成為組織國(guó)家機(jī)構(gòu)的藍(lán)圖，成為檢查國(guó)家機(jī)構(gòu)此后任何行動(dòng)是否合法的有效性標(biāo)準(zhǔn)。法治要求憲法確立一個(gè)完善的基本權(quán)利體系，這個(gè)體系應(yīng)該包括個(gè)人自由、作為一個(gè)法律共同體成員所應(yīng)當(dāng)享有的成員權(quán)利、獲得法律救濟(jì)的權(quán)利、機(jī)會(huì)均等地參與意見(jiàn)形成和意志形成過(guò)程的法律創(chuàng)制權(quán)利和社會(huì)保障權(quán)利。[4]立法職能能否有效發(fā)揮的核心是選舉權(quán)，必須允許符合法律條件的所有公民參加選舉，通過(guò)選舉產(chǎn)生行使代表身份的立法部門，該部門通過(guò)的法律應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)所有公民在協(xié)調(diào)行事的情況下本可通過(guò)的法律，條件是假設(shè)所有的公民實(shí)際上能夠集會(huì)討論所有此類立法問(wèn)題。[5]

權(quán)利體系要能夠生成和實(shí)施，只有通過(guò)那些作出對(duì)集體有約束力之決定的政治組織才能實(shí)現(xiàn)，政治權(quán)力通過(guò)法律形式為權(quán)利體系的確立和實(shí)現(xiàn)提供了可能途徑和基本保障。正是由于政治權(quán)力的作用，法律才具有了形成穩(wěn)定的行為期待的功能。權(quán)力分立是權(quán)利一體保護(hù)的必然要求，權(quán)力分立使民主制度從根本上有別于專制主義。專制主義將人權(quán)分割開(kāi)來(lái)，使其制度化，這是權(quán)力不分的必然結(jié)果。與此相反，民主制度將人權(quán)的不可分割性上升為原則，這是權(quán)力分開(kāi)的必然結(jié)果。權(quán)力的分立越徹底，人權(quán)的不可分割性就越有保障。現(xiàn)代國(guó)家內(nèi)部的三大權(quán)力之間的分立，確保了與行政權(quán)分立的立法權(quán)由公民來(lái)行使或在公民的監(jiān)督下行使;通過(guò)強(qiáng)制性規(guī)定法官對(duì)于行政權(quán)力與立法權(quán)力的獨(dú)立地位，分權(quán)還確保了公民關(guān)系與法律關(guān)系的有效性。[6]構(gòu)成每一個(gè)政治過(guò)程之要害和核心程序也許可以視為特定社會(huì)的價(jià)值模式的制度化表現(xiàn)。西方世界賦予三種支配性價(jià)值的重要性，這就是民主、效率和正義，立法機(jī)構(gòu)旨在實(shí)現(xiàn)民主價(jià)值，行政機(jī)關(guān)以效率作為價(jià)值取向，司法機(jī)關(guān)以正義作為價(jià)值目標(biāo);在現(xiàn)實(shí)中，效率、民主和正義這三種價(jià)值存在著尖銳的沖突，把這種沖突制度化并加以控制的要求從根本上促成了權(quán)力分立的概念。[7]

基于立憲主義基礎(chǔ)之上的法治圖式，體現(xiàn)了自由資本主義的價(jià)值訴求，這種自由主義的法治模式強(qiáng)調(diào)市民社會(huì)與政治國(guó)家的二元對(duì)立，把個(gè)人權(quán)利與政治權(quán)力視為對(duì)立的兩極，它強(qiáng)調(diào)政治權(quán)力的運(yùn)作以不危害個(gè)人權(quán)利和自由為界限。在自由主義模式中，對(duì)司法與行政的嚴(yán)格法律限制導(dǎo)致了經(jīng)典的分權(quán)格局，其前提和目的是對(duì)國(guó)家權(quán)力的任意意志進(jìn)行法律的規(guī)制，以防止其對(duì)公民自治領(lǐng)域的侵犯。政治權(quán)力的分立建立在集體決策的時(shí)間緯度的基礎(chǔ)上，立法者作出取向未來(lái)的對(duì)未來(lái)行動(dòng)者有約束力的決定;而法官對(duì)案件的判決是一種取向于過(guò)去的行為，它把主要注意力集中于已經(jīng)物化為現(xiàn)行法律的政治立法者過(guò)去的決定;行政部門則處理當(dāng)前出現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

此外，司法權(quán)與立法權(quán)必須嚴(yán)格區(qū)分，這是一個(gè)自由國(guó)家的首要原則。法律應(yīng)當(dāng)由一部分人制定，在立法時(shí)這部分人無(wú)從預(yù)見(jiàn)這些法律對(duì)具體人和事的影響，而在法律制定之后由另一部分人即司法機(jī)構(gòu)實(shí)施，這有利于防止立法者的偏向?qū)舱x完整性的侵損。立法權(quán)能與司法權(quán)能的分立使立法機(jī)構(gòu)進(jìn)行立法和決策時(shí)只能考慮普遍效果和普遍趨勢(shì)，這有利于產(chǎn)生無(wú)偏私的有益的法律。[8]在昂格爾看來(lái)，為了確保普遍性，行政必須與立法相分離;而為了確保一致性，審判必然與行政相分離。實(shí)際上，這兩個(gè)